O desporto nacional passou por uma de suas maiores
transformações estruturais já noticiada com a publicação das Leis 10.671 e
10.672, ambas de 15 de Maio de 2003. Sem dúvida, a maior alteração normativa
desde o advento da Lei n.º 9.615/98 e que dá continuidade ao processo de
sistemática atualização dos diplomas que têm o esporte como foco principal.
Inspirada no Código de Defesa do Consumidor (Lei n.º
8.078/90), a Lei n.º 10.671 introduziu, de forma inédita, regramento normativo
que trata da proteção e defesa do torcedor de eventos esportivos, assim
considerado, por força do artigo 2o, como toda pessoa que aprecie, apóie ou
se associe a qualquer entidade de prática desportiva do País e acompanhe a
prática de determinada modalidade desportiva.
Logo após a publicação da referida Lei, observou-se
intenso e acalorado debate acerca da aplicabilidade dos dispositivos ali
insertos. Os holofotes, no entanto, foram direcionados quase que exclusivamente
para a polêmica responsabilização das entidades de prática desportiva e de
seus dirigentes pela segurança dos torcedores, culminando, inclusive, com
ameaça de paralisação do campeonato brasileiro de futebol.
Diversos outros temas, tais como a auto-aplicabilidade do
Estatuto, seu alcance quanto às modalidades não consideradas
"profissionais" e a obrigatoriedade de publicidade às decisões dos
Tribunais de Justiça Desportiva, passaram ao largo dos debates.
Da mesma forma, quedaram-se silentes os analistas de plantão
em relação ao tema que ora se propõe. Diante deste cenário, o presente
arrazoado tem o objetivo de destacar os reflexos da adoção das imposições do
Estatuto do Torcedor nas finanças públicas.
Antes de passarmos ao estudo da temática que ora se
apresenta de forma mais minuciosa, mister se faz esclarecer, sem entrar no
mérito da questão, que a análise do impacto orçamentário dos dispositivos
do Estatuto do Torcedor terá como pano de fundo os estádios de futebol, ainda
que subsista a polêmica acerca do referido diploma a todas as competições
esportivas profissionais, assim entendidas como aquelas promovidas para
obtenção de renda e disputada por atletas cuja remuneração decorra de
contrato de trabalho (parágrafo único do artigo 26 da Lei n.º 10.672/2003).
É incontroverso que a grande maioria das facilidades nas
quais se realizam competições esportivas futebolísticas são de propriedade
do Poder Público, ou seja, de Estados e Municípios.
Exsurgem, daí, três questionamentos: a) se o legislador
previu, com antecedência, o impacto financeiro a ser suportado pelo Poder
Público para que sejam atendidas todas as exigências do Estatuto; b) se as
ações referentes às adaptações das praças esportivas devem atender aos
preceitos da Lei n.º 8.666/93 e c) se quanto às questões financeiras e
orçamentárias devem ser observados os princípios da Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n.º 104/2001).
Das adaptações exigidas pelo novo regramento, destacam-se
aquelas insertas nos artigos 18 e 22, II.
O artigo 18 da Lei n.º 10.671/200 prescreve que "os
estádios com capacidade superior a vinte mil pessoas deverão manter central
técnica de informações, com infra-estrutura suficiente para viabilizar o
monitoramento por imagem do público presente".
Por sua vez, o artigo 22, II dita que ser direito do torcedor
partícipe "ocupar o local correspondente ao número constante do
ingresso".
Ainda que o Estatuto tenha estabelecido uma vacatio legis
de 6 meses para que os estádios cumpram tais determinações, pela
inteligência do artigo 44, cabe analisarmos quais os reflexos da adoção
destas medidas para o Poder Público.
Passemos, pois, para os questionamentos anteriormente
listados, bipartindo o estudo entre a análise do princípio da licitação e a
observância da Lei de Responsabilidade Fiscal quanto aos recursos financeiros
despendidos.
- O Estatuto do Torcedor e o princípio da licitação
De acordo com o disposto na Lei n.º 8.666/93, que
regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Carta Federal e institui normas para
licitações e contratos da Administração Pública, à exceção das
hipóteses de dispensa e inexigibilidade previstas nos artigos 24 e 25, o
princípio da licitação se impõe para todos os outros contratos, aí
incluídos aqueles que futuramente venham a ser celebrados para possibilitar as
reformas nos Estádios de propriedade do Poder Público.
Observe-se, neste caso, o § 2º e incisos do artigo 7º da
Lei 8.666/93:
"§ 2º. As obras e os
serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico
aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em
participar do processo licitatório;
II - existir orçamento
detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos
unitários;
III - houver previsão de
recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes
de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de
acordo com o respectivo cronograma;
IV - o produto dela
esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que
trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso".
Sobre a matéria, aduz com propriedade Airton Rocha Nóbrega
(1):
"III. O PLANEJAMENTO
DE OBRAS E SERVIÇOS.
A individuação do objeto
há de ser feita em conformidade com a natureza do que se pretende contratar.
Visando a disciplinar esse particular aspecto da fase interna da licitação, a
Lei nº 8.666/93 trata de forma diferente, embora com os mesmos objetivos, as
situações alusivas a obras e serviços (art. 7º) e aquelas respeitantes às
compras (arts. 14 e 15). Em se tratando de obras e serviços, especialmente na
área de engenharia, ver-se-á a Administração compelida a providenciar a
elaboração de projeto básico, o qual será posteriormente consolidado em
projeto executivo. Tais projetos terão que reunir os requisitos postos no art.
6º, incisos IX e X, da LLC, detalhando, assim, o que se pretende executar.
Orienta a Lei no sentido da padronização de projetos (art. 11), quando
possível e conveniente, assim como fixa requisitos que deverão ser
considerados tendo em vista especialmente a sua racionalidade (art. 12).
Mas não basta cumprir-se
essa etapa alusiva à elaboração de projetos. Há necessidade, ainda, de se
buscar estimar o custo das obras e serviços, o que se fará por intermédio de
orçamento detalhado, expressando a composição de todos os custos unitários
(art. 7º, § 2º, II). Esse levantamento prévio - que servirá como parâmetro
para a quantificação dos custos estimados da contratação - deverá ser
realizado de forma responsável, por intermédio de adequada coleta de preços e
previsão de custos. É atividade que será cometida a pessoa dotada de
competência e de conhecimentos para tanto, a ela não se admitindo jamais atuar
de forma descompromissada e aleatória, baseada, às vezes, em favores de
eventuais futuros participantes do certame que em breve será instaurado.
Obtido o custo estimado da
contratação, a etapa seguinte será a de verificar a existência de previsão
para a realização da despesa, mediante inclusão feita nas leis
orçamentárias. Quanto a esse aspecto específico, é necessário ter em mente
que é vedado o início de projeto não incluído na lei orçamentária anual,
assim como a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas
que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (CF, art. 167, I e II).
Não são admitidos, outrossim, investimentos cuja execução ultrapasse um
exercício financeiro sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a sua inclusão, pena de ver-se o responsável incurso em crime de
responsabilidade (CF, art. 167, § 1º).
Necessário fazer-se o
registro de que nem todas as exigências contidas na Lei se mostram compatíveis
com serviços alheios à área de engenharia, devendo a Administração, em tais
casos, efetuar as necessárias adequações. Exemplo disso é a exigência
alusiva a projetos básico e executivo, impossível de obter-se, com o grau de
detalhamento e conteúdo estabelecidos, quando se tratar de serviços comuns.
Cuidado que se deve ter, em relação a estes, é o de definir adequadamente o
objeto, detalhando-o em memoriais. A intenção da Lei é a de evitar a
instauração da licitação e a posterior contratação de algo que, por
ausência de definição prévia, não se preste a atender às necessidades da
Administração."
No mesmo sentido, cabe transcrever algumas conclusões
veiculadas em orientação objetiva publicadas no Informativo de Licitações e
Contratos de Julho de 1997, senão vejamos:
"- Obras e serviços
de engenharia são as atividades desenvolvidas exclusivamente pelos
profissionais de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, ou seja, aquelas
atividades que somente poderão ser desenvolvidas e ou executadas mediante o
acompanhamento dos profissionais das áreas. A Lei n° 8.666/93, em seu art.
6°, conceitua obra como toda construção, reforma, fabricação, recuperação
ou ampliação realizada por execução direta ou indireta.
- As atividades e
atribuições dos profissionais da engenharia vêm descritas no art. 7° da Lei
n° 5.194/66 e na Resolução n° 218/75 - CONFEA.
- O registro na entidade
profissional competente é condição indispensável para o exercício legal da
profissão de engenheiro, arquiteto ou engenheiro agrônomo.
- A finalidade da ART é
definir os responsáveis pela obra ou serviço de engenharia.
- A partir de 1987, os
CREAs adotaram modelo-padrão da ART.
- A demonstração de
qualificação técnica dos licitantes será realizada através da comprovação
da aptidão técnico-operacional e técnico-profissional do licitante.
- A qualificação
técnico-operacional refere-se à comprovação de aptidão da empresa como
pessoa jurídica tecnicamente qualificada para a execução do objeto a ser
contratado. Já a comprovação da capacidade técnico-profissional diz respeito
ao profissional que a empresa tenha em seus quadros, à pessoa física, que já
tenha sido o responsável técnico pela execução de objeto similar ao
licitado.
- A comprovação
técnico-operacional deverá ser feita nos termos do inciso II do art. 30. Já a
comprovação técnico-profissional deverá ser auferida conforme a
determinação do inciso I do § 1° do art. 30, vedadas neste caso as
exigências de quantidades mínimas ou prazos máximos."
Superada a questão que envolve a necessidade de realização
de procedimento licitatório por ocasião da reforma de estádios patrimoniados
pelo Poder Público e tendo em vista que a gestão do futebol encerra
exploração de atividade econômica, o que demonstra, de forma inolvidável,
sua natureza de desporto profissional, devemos passar a considerar o interesse
público na realização de tais obras à finalidade suscitada. Estará presente
o requisito da motivação suficiente ao ensejo de tais adaptações ao Estatuto
do Torcedor para a realização de partidas válidas por competições
promovidas por particulares?
Nesse particular aspecto, é preciso enfrentar o tema também
sob o aspecto da aplicação de recursos públicos em estádios pertencentes aos
clubes de futebol. Para tanto, compulsamos parecer do Ministério Público junto
ao TCU (Proc. TC-011.194/90-1 - Tomada de Contas Especial - Recurso de
Revisão), in verbis: "A propósito, em que pese o alegado interesse
da população local pelo destaque estadual alcançado pelo clube de futebol do
Novo Horizonte, tal argumento, por si só, não tem o condão de regularizar o
ato praticado, uma vez que recursos federais foram empregados em desacordo com o
objeto do convênio e em proveito de associação."
- O Estatuto do Torcedor e a Lei de Responsabilidade Fiscal
Inicialmente, destaca-se que as regras a serem observadas em
relação às despesas públicas tornaram-se mais rígidas com o advento da Lei
de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Tais normas visam garantir o
equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e obediência aos limites e condições relativos a
renúncia de receita, despesas com pessoal, dívida pública, operações de
crédito, concessão de garantia e inscrição de restos a pagar.
É consabido que, regra geral, na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, estão compreendidas: (i) prioridades e metas da
administração pública para o exercício a que se referem; (ii) estrutura e
organização dos orçamentos anuais; (iii) diretrizes para elaboração,
execução e alteração dos orçamentos; (iv) disposições relativas às
despesas com pessoal e encargos sociais, dívida pública, política de
aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento; (v)
disposições sobre alterações na legislação tributária e disposições
gerais.
E, nos termos do art. 4.º, § 1.º da LRF, deverá integrar
o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, no qual
serão estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes relativas a
receitas, despesas, resultados nominal e primário, e montante da dívida, para
o exercício a que se referirem e para os dois subsequentes. O conteúdo do
referido Anexo, está disposto no § 2o do mesmo diploma legal, cabendo destacar
o "demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de
cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas
nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as
premissas e os objetivos da política econômica nacional."
Assim, o detalhamento de cada uma das prioridades e metas de
governo deve conter informações que possibilitem a realização ou
implementação de programas e ações, bem como a definição de
responsabilidade e consolidação destas no orçamento anual.
Ressalta-se o estabelecido na LRF quanto a investimentos
(despesas com o planejamento e a execução de obras):
"Art.5o...
(...)
§ 5o A lei orçamentária
não consignará dotação para investimento com duração superior a um
exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que
autorize a sua inclusão, conforme disposto no art.167 da Constituição."
Ainda, com relação à execução de obras:
"Art. 16. A criação,
expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da
despesa será acompanhado de:
I – estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que entrar em vigor e nos dois
subsequentes;
II – declaração do
ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e
financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano
plurianual e lei de diretrizes orçamentárias:
(..)
§ 4o As normas do caput
constituem condição prévia para:
I – empenho e licitação
de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;"
Da análise dos argumentos expedidos anteriormente,
verificamos a importância das premissas de planejamento integrado e o
estabelecimento de ordem de precedência, determinando que a inclusão de novos
projetos na lei orçamentária apenas se dará quando estiverem contempladas as
despesas tidas como prioritárias (art. 8º da Lei nº 8666/93 e art. 45 da
LRF).
Como se vê, quanto aos impactos das adaptações na
finanças do Poder Público, devemos considerar as regras da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/2000), especialmente no
tocante a novas ações governamentais que acarretam aumento de despesa
pública, nos termos dos artigos 16 e 17 do referido diploma, sob pena de que a
geração de despesas realizada em inobservância ao comando destes artigo serem
consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público.
Destarte, hão que ser observadas, principalmente, as normas
de preservação do patrimônio público que estabelecem que novos projetos
somente poderão ser incluídos no planejamento orçamentário após
adequadamente atendidos os em andamento nos termos em que dispuser a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (art. 45 – problema das obras inacabadas).
A confusão é tão grande que envolve também a
priorização no dispêndio e recursos públicos ao atendimento das necessidades
sociais, que, certamente, não são focos do Estatuto do Torcedor.
Inquestionável, pois, que o Estatuto do Torcedor, neste
âmbito, traz exigências em prazo pouco razoável de forma a desconsiderar as
premissas de contratação pública e planejamento orçamentário e financeiro,
não apontando soluções viáveis de implantação.
Finalmente, não podemos nos furtar de fazer menção à
falta de auto-aplicabilidade do Estatuto do Torcedor, que ainda depende de
adequada regulamentação, principalmente em face dos tópicos aqui mencionados,
de forma a responsabilidade imposta por Lei à Administração Pública venha a
ser transferida para os contribuintes.
Nota
01. O Planejamento da Licitação. Informativo de Licitações e Contratos
– ILC, Zênite, Seção Doutrina/Parecer, Dezembro, 1998.
