SUMÁRIO: 1.HISTÓRICO E EVOLUÇÃO; 2.CONCEITO DE
INTERESSES DIFUSOS, COLETIVOS E INDIVIDUAIS, 2.1.Interesses difusos na Justiça
do Trabalho, 2.2.Objeto e natureza jurídica, 2.3.Legitimidade concorrente; 3.
CONCEITO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA, 3.1. Natureza jurídica, 3.2. Competência
material e funcional, 3.3. Indisponibilidade da ação civil pública, 3.4. O
procedimento investigatório e o inquérito civil público; 4. A AÇÃO CIVIL
PÚBLICA TRABALHISTA, 4.1. Ação civil pública e ação coletiva; 5. O
MINISTÉRIO PÚBLICO COMO FISCAL DA LEI, 5.1. Formas de atuação do Ministério
Público, 5.2. Atuação do Ministério Público do Trabalho na ação civil
pública, 5.2.1. O Ministério Público do Trabalho como parte, 5.2.2. O
Ministério Público do Trabalho como fiscal da lei; 6. RITO PROCESSUAL; 7.
SENTENÇA, 7.1. Natureza jurídica, 7.2. Natureza jurídica da sentença na
ação civil pública; 8. CONCLUSÃO; 9. BIBLIOGRAFIA.
Introdução
O Direito do Trabalho surgiu e se desenvolveu sob o manto das
lutas incessantes da classe trabalhadora contra as arbitrariedades de toda sorte
praticadas contra os trabalhadores, quer enquanto indivíduo quer enquanto
componentes de um grupo social juridicamente desprotegido e, em especial, contra
as mazelas econômicas advindas de uma exploração desenfreada que, via de
regra, aviltavam a própria condição de ser humano do trabalhador.
"Com a expansão
industrial, principalmente a partir do século XX, o desequilíbrio assumiu
proporção tal que obrigou o Estado a adotar, paulatinamente, uma mudança de
postura política diante da sociedade, sob pena de sua estagnação. O Estado
passou, então, a intervir no domínio econômico e social, a fim de buscar
garantir um mínimo de equilíbrio entre as relações na sociedade, de maneira
especial na proteção aos trabalhadores, reduzindo a condições aviltantes em
face do sistema produtivo. Este novo Estado, de inspiração democrática e
economia capitalista, foi chamado de Contemporâneo, Intervencionista, Estado
Social, Estado Previdência ou welfare state". (1)
A partir de então, expandiu-se uma visão social dos
direitos, como o direito à educação, à saúde, ao trabalho, à segurança,
onde a preocupação maior do Estado era a de, não somente atestar, mas
efetivamente garantir os direitos conferidos aos cidadãos.
Por outro lado, a transformação pela qual passou a
sociedade, principalmente a partir do século XX, notabilizada pela explosão
demográfica, pelo aumento da concentração da população nos grandes centros
urbanos, pela expansão da produção, distribuição e consumo de bens e
serviços em grande proporção, pelo surgimento de métodos de produção cada
vez mais revolucionários no aspecto tecnológico, gerando um elevado índice de
desemprego, ensejou o surgimento da sociedade de massa, com toda a sorte de
tensões decorrentes destes fenômenos sócio-econômicos, já que agora os
interesses em jogo não são meramente individuais, mas meta ou metaindividuais,
pois não se resumem a uma pessoa determinada, atingindo, pelo contrário,
pessoas indeterminadas integrantes de uma coletividade.
Ainda que não comunge da visão sócio-econômica marxista
acerca do Estado capitalista, é impossível deixar de reconhecer que
historicamente o Direito do Trabalho foi, em síntese, a solução jurídica
encontrada pelo Estado contemporâneo pós-Revolução Industrial para tutelar
as relações capital x trabalho em prol da estabilidade social. De fato, é
inegável que esse ramo da Ciência do Direito evoluiu não para proteger os
direitos laborais enquanto parte fundamental da dignidade social do ser humano,
mas para minimizar o mais possível as desigualdades decorrentes das relações
de trabalho assalariado e subordinado a fim de preservar a lógica econômica e
social do sistema produtivo contemporâneo.
Ao Direito Processual coube, então, encontrar meios
adequados para proporcionar uma resposta rápida e eficaz às lesões típicas
deste novo modelo de sociedade emergente, atendendo, assim, aos nominados
interesses difusos e coletivos, já que o processo, como instrumento da função
jurisdicional do Estado, tem, ou pelo menos, deve ter sempre por escopo a
restauração da paz social, quando conturbada por conflitos de interesses
(visão instrumental do processo). Para tanto, como assinala o Min. Do TST –
Tribunal Superior do Trabalho, Ives Gandra Martins Filho (2)
"Foi necessário superar
os cânones do processo civil limitado aos interesses individuais,
promovendo o que se denominou de coletivização do processo, com
admissão do representante grupal, sem citação de todos os envolvidos
na demanda, e extensão da coisa julgada a quem não foi ouvido em juízo
e não pode se defender individualmente". (3) (os grifos constam
do original)
Nesse sentido, assinala Édis Milaré;
"Numa sociedade como
essa – sociedade de massa – há que existir igualmente um processo civil de
massa. A ‘socialização’ do processo é um fenômeno que, embora não
recente, só de poucos anos para cá ganhou contornos mais acentuados,
falando-se mesmo em normas processuais que, pelo seu alcance na liberalização
dos mecanismos de legitimação ad causam, vão além dos avanços
verificados nos países socialistas. ‘Tudo é público e qualquer pessoa pode
tutelar direitos’". (4)
É nesse contexto, de instrumentalização, de
democratização e de preocupação com a efetividade do processo, que se
encaixa a ação civil pública.
Neste contexto, ressalte-se que o Direito do Trabalho sempre
foi uma das disciplinas da Ciência do Direito em que os dissídios coletivos
sempre tiveram uma tutela jurídica privilegiada e diferenciada frente aos
conflitos individuais, tutela essa que, com a própria proliferação
quantitativa dos conflitos de massa havidos no século XX, reclama novos
instrumentos legais capazes de soluciona-los.
Vislumbra-se que nos dias atuais não basta um Poder
Judiciário materialmente bem aparelhado, bem como possuirmos juizes íntegros e
eficientes na apreciação e julgamento da lides que dia-a-dia se avolumam nas
varas e tribunais do trabalho numa escala inimaginável. É imperativo, em
especial, dotarmos a justiça do Trabalho de mecanismos legais para a
composição eficaz dos litígios laborais e, sobretudo como meios eficientes de
proteção dos direitos individuais e coletivos dos trabalhadores nacionais.
Tal entendimento se fortalece frente ao cinismo e ao descaso
quase que criminoso com que nossos governantes e os seus apaniguados de plantão
tratam os direitos trabalhistas tão duramente conquistados pelos obreiros como
se fossem material descartável a qualquer tempo e preço.
De fato, julgamos que se faz necessário que todos aqueles
que militam na Justiça do Trabalho deixem de aceitar dogmaticamente algumas
concepções e práticas jurídicas, e principalmente meta-jurídicas, usuais e,
não raro, já desgastadas pelo tempo, para adotar novos paradigmas
doutrinários e procedimentos processuais que permitam garantir uma tutela
jurídica eficaz dos direitos laborais e uma agilidade processual concreta e
objetiva.
O objetivo deste estudo é fazer uma reflexão sucinta sobre
a Ação Civil Pública Trabalhista como instrumento hábil a ensejar a defesa
jurídica dos direitos trabalhistas.
1. Histórico e evolução
"A ação civil
pública tem sua matriz na class action americana, da qual derivam
também a action d’intérêt publique francesa, a representative
action inglesa e o Odhasionprozess alemão".
"A class action americana
é um processo iniciado numa corte estadual ou federal por um grupo de pessoas
com o mesmo interesse legal, tornando mais prática a solução do litígio,
especialmente nas questões de direito do consumidor, nas quais o interesse
meramente individual é pequeno demais para empolgar uma ação individual.
Considera-se que a ação grupal promove a economia, a eficiência e a
uniformidade decisória, trazendo o benefício para as partes e para as
próprias cortes. Para proteger, no entanto, os interesses individuais dos
representados pela associação que promove a ação, a Suprema Corte americana
estabeleceu regras restritivas ao uso da class action, ao julgar dois leading
cases em 1973 e 1974, concernentes à alçada com base na estimativa da
lesão individual e a cientificação dos potenciais lesados".
O primeiro texto legal a dispor sobre a ação civil pública
em nosso ordenamento jurídico-positivo foi a Lei Complementar Federal 40, de 14
de dezembro de 1981, antiga Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, que
a par de traçar normas gerais para organização do Ministério Público dos
Estados, prescreveu, em seu art. 3º, III, ser função institucional do Órgão
Ministerial a promoção da ação civil pública, nos termos da Lei.
No entanto, a ação civil pública não foi o primeiro
instrumento de defesa dos interesses difusos no Brasil. O instrumento pioneiro
para tutela dos referidos interesses em nosso país, foi a ação popular,
disciplinada pela Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965. No plano do Processo do
Trabalho, a CLT – Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decr.-lei
5.452, de 1º de maio de 1943, já trazia em seu bojo, a possibilidade de
instauração do dissídio coletivo perante a Justiça do Trabalho, pelos
sindicatos, pela Presidência do Tribunal do Trabalho e pela Procuradoria da
Justiça do Trabalho (Ministério Público do Trabalho) o que, indubitavelmente,
já constituía na primeira metade do séc. XX, forma de defesa de interesses
transindividuais em juízo, mormente quando a instauração se dava por
iniciativa do parquet na ocorrência da suspensão do trabalho com
prejuízos para toda a coletividade (interesses difusos), consoante dispõem os
arts. 856/875 do diploma consolidado. (5) Fazia-se necessário, no
entanto, a criação de um mecanismo de tutela jurisdicional de interesses
difusos mais eficiente, pois o objeto da ação popular era por demais restrito,
limitando-se a anulação ou declaração de nulidade dos atos lesivos ao
patrimônio público – Lei nº 4.717/65, art. 1º.
Assim, "No Brasil, a
ação civil pública veio a lume com a edição da Lei nº 7.347/85, que teve o
inciso do seu artigo 1º vetado, por se entender que ainda não se tinham bem
delineadas as hipóteses em que haveria interesses difusos em jogo, razão pela
qual limitava-se a lei às causas expressamente previstas na lei. A
Constituição Federal do Brasil de 1988, em seu art. 129, III, veio a admitir a
defesa de "outros interesses difusos e coletivos" não elencados
expressamente, o que fez ressuscitar o dispositivo anteriormente vetado. Assim,
a Lei 8.078/90, ao instituir o Código de Defesa do Consumidor, deu ao inciso IV
do art. 1º da Lei da Ação Civil Pública a sua redação originalmente
aprovada pelo Congresso Nacional, o que permite incluir os interesses difusos e
coletivos de natureza trabalhista entre aqueles passíveis de serem esgrimidos
através desse instrumento processual".
(6)
2. Conceito de interesses difusos, coletivos e individuais
homogêneos
Para entendermos o que venha a ser o instituto da Ação
Civil Pública, e especialmente a Ação Civil Pública no Âmbito da Justiça
do Trabalho, deve-se entender a definição e distinguir o que seja interesse
individual homogêneo, interesse coletivo e interesse difuso, e é isso que
veremos nesse capítulo.
Hely Lopes Meirelles dá o
seguinte conceito sobre o que seja ação civil pública: "A ação civil
pública é o instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico e por infrações da ordem econômica
(art. 1º), protegendo, assim, os interesses difusos da sociedade".
(7)
Interesse individual homogêneo é todo aquele interesse
decorrente de origem comum – Lei nº 8.078/90, art. 81, III), isto é, aquele
interesse cujo titular é perfeitamente identificável e cujo objeto é
integralmente divisível e cindível.
Celso Ribeiro Bastos ensina "os interesses coletivos
seriam... (aqueles) interesses afetos a vários sujeitos não considerados
individualmente, mas sim por sua qualidade de membro de comunidades menores ou
grupos intercalares, situados entre o indivíduo e o Estado". (8)
Portanto, é de se concluir que a principal característica dessa espécie de
interesse jurídico é a existência de um vínculo entre os seus titulares,
vínculo esse que deve ser identificável de imediato.
Interesse difuso pode ser conceituado como sendo todo aquele
interesse de cunho transindividual "... de natureza indivisível, de que
seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a
parte contrária por uma relação jurídica básica" – Lei nº 8.078/90,
art. 81, II. A partir dessa definição legal, podemos concluir que nos
interesses difusos, ao contrário dos interesses coletivos, inexiste um vínculo
jurídico entre os seus titulares, mas, tão somente um liame alicerçado em uma
situação de fato.
O Código de Defesa do Consumidor definiu as três espécies
de interesse que poderiam ser definidos coletivamente – Lei nº 8.076/90, art.
91:
a)Interesses difusos – de natureza indivisível,
transindividuais, em que não há possibilidade de determinação dos atingidos
pela lesão;
b)Interesses coletivos – transindividuais, de natureza
indivisível, relativos aos integrantes de uma categoria ou grupo de pessoas;
c)Interesses individuais homogêneos – que têm uma origem
comum.
Assim, ao se detectar uma lesão de caráter difuso ou
coletivo, haverá sempre alguns lesados efetivamente e uma grande maioria lesada
potencialmente, esta última de difícil ou impossível determinação.
2.1. Interesses difusos na Justiça do Trabalho
"Interesse difuso é a
espécie de interesse metaindividual onde predomina o interesse genérico, que
se encontra disperso na organização produtiva como um todo. Pode ser afetado a
qualquer associação, constituída há um ano, ainda que sem natureza sindical,
desde que os representados pela associação, uma vez que indeterminados,
estejam ligados entre si por uma mera circunstância de fato, caracterizando-se
pela indeterminabilidade dos sujeitos e pela indivisibilidade do seu
objeto".
"Este tipo de
interesse no meio ambiente do trabalho, o ser humano no seu ambiente de trabalho
não pode sofrer de condições subumanas, perigosas, insalubres ou
estressantes".
"No interesse difuso
predomina o interesse geral, não podendo ser especificado o individual, a
indeterminabilidade é a característica fundamental do interesse difuso".
Lídia Elizabeth Peñaloza
Gama (9) "O STF já decidiu pela exigibilidade do concurso
público também para admissão de empregados (regidos pela CLT) nas empresas
públicas e sociedades de economia mista. Num caso desses, diante da denúncia
do sindicato profissional a respeito da irregularidade, e uma vez constatada
essa, o Ministério do Trabalho poderia ajuizar a ação civil pública para a
defesa do interesse difuso relativo aos possíveis candidatos a um concurso
público".
A hipótese seria nitidamente de defesa de interesse difuso,
pela impossibilidade de especificar o conjunto dos postulantes ao emprego
público, já que, potencialmente, todas as pessoas que preenchessem os
requisitos exigidos pelo mesmo poderiam ser consideradas candidatas em
potencial.
Outros exemplos de interesses difusos são:
a)Exigência de atestados de esterilização;
b)Assinatura em branco de pedidos de demissão;
c)Não recolhimento dos depósitos para o FGTS;
d)Adoção de medidas discriminatórias contra os autores de
reclamações trabalhistas;
e)Utilização de trabalho escravo. (10)
Na esfera trabalhista, então, podemos citar como exemplos de
interesses difusos os casos de discriminação na contratação, de acordo com a
CF, art. 7º, XXX; ou de ascensão funcional ou contratação sem concurso
público em empresa estatal, CF, art. 37, II.
Seriam, portanto, interesses coletivos de natureza
trabalhista quaisquer lesões genéricas e potenciais a toda a coletividade dos
empregados de uma determinada empresa, em relação a quaisquer dos direitos
trabalhistas constitucionalmente garantidos (CF, art. 7º, Lei Complementar
75/93, art. 83, III).
2.2. Objeto e natureza jurídica
Conforme vimos, o que sejam interesse homogêneo, interesse
coletivo e interesse difuso, pode-se conceituar a Ação Civil Pública como a
ação intentada pelo Ministério Público e outras entidades legitimadas na
esfera constitucional ou infraconstitucional, que tenham como objetivo é a
tutela de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos".
(11)
Assim, forçoso concluir que o objeto da Ação Civil
Pública é a tutela dos interesses citados, bem como a proteção ao
patrimônio público, no sentido estrito e do meio ambiente – CF, art. 129,
III.
Vale ressaltar que a Ação Civil Pública, com a atual Carta
Magna, adquiriu status constitucional de meio processual adequado não
só no tocante aos já citados interesses, como também, num sentido mais amplo,
aos interesses sociais e individuais indisponíveis – CF, art. 127, caput,
v.g., a proteção ao patrimônio artístico e cultural.
Theotonio Negrão destaca
que a Ação Civil Pública pode ser ajuizada "... sem prejuízo da ação
movida pelo particular para pleitear seu direito individual. Nesta hipótese,
para serem evitadas decisões contraditórias entre ação civil pública e
ação individual, no caso de optar a parte pelo prosseguimento do processo
desencadeado particularmente, devem ser utilizados os mecanismos processuais
próprios, adequados a resolver essas situações, e que estão expressos na
conexão ou na continência, dependendo do caso, com a conseqüente reunião dos
processos para julgamento simultâneo".
(12)
Helly Lopes Meirelles
confirma que a "Ação Civil Pública não se presta a amparar direitos
individuais (outros, que não delimitados ou especificados, pelo ordenamento
jurídico pátrio), nem se destina à reparação de prejuízos causados a
particulares pela parte, conduta, comissiva ou omissiva do réu".
(13)
Vale dizer, também, que o ajuizamento da Ação Civil
Pública é incabível com a finalidade de promover a execução judicial de
obrigação de fazer oriunda de título extrajudicial. E outra não é a
orientação jurisprudencial:
"EMENTA: Processual
civil – Ação Civil Pública – Execução de obrigação de fazer com base
em título extrajudicial – Incompatibilidade – CPC, art. 632, Lei nº
7.347/85. incabível o ajuizamento de ação civil pública, de cognição
ordinária, ao cabo da qual se obtém um título judicial, para efeito de
execução de obrigação de fazer com base em título extrajudicial já
apresentado pelo parquet estadual. Incompatibilidade entre a via
processual eleita e a pretensão exordial. Recurso Especial não conhecido.
(STJ/4ª Turma – R.Esp. nº 109.840/MG – Rel. Min. Aldir Passarinho Jr. –
DJU, 19.11.2001 – p. 276)".
O mesmo egr. STJ vem entendendo que
"inexiste
impossibilidade jurídica de pedido em Ação Civil Pública que contém
pretensão de órgão público deixar de praticar ação que é considerada
atentatória ao meio ambiente. (R. Esp. Nº 287.127/SP – Rel. Min. José
Delgado – DJU, 11;06.2001, p. 127)".
A natureza jurídica da Ação Civil Pública, como seu
próprio nome indica, é de ação pública de caráter civil, estando sujeita,
enquanto tal, às garantias e pressupostos processuais inerentes a toda ação,
tanto em nível constitucional (garantia da ampla defesa e do contraditório,
duplo grau de jurisdição, etc.). é uma ação pública em razão dos
interesses meta-individuais que visa proteger. Enquanto tal é um direito
objetivo que a Constituição Federal da República de 1988 e a legislação
infraconstitucional pertinente atribuem a determinados órgãos e pessoas
jurídicas para o exercício da tutela do interesse público que esteja lesado
ou em risco eminente de lesão, tendo, tal espécie de ação, um caráter
preponderantemente condenatório, quer em dinheiro, quer seja em obrigação de
fazer ou não fazer. Essa a orientação jurisprudencial:
"EMENTA: Ação Civil
pública – Ministério Público do Trabalho. Segundo a melhor doutrina, o
interesse perseguido através do Ministério Público do Trabalho, quando do
ajuizamento de Ação Civil pública trabalhista, há de ter relevância social,
elemento justificador do uso de tal via e não somente pelo fato de esta ser
movida pelo Parquet. DECISÃO: por maioria. (TRT/1ª R. – 3ª turma –
RO nº 26.303/99 – Relª Juíza Nídia de Assunção Aguiar – DOERJ, seç.
III, 14.02.2001)".
Hugo N. Mazzilli ensina "em rigor de terminologia, o
mais adequado seria usar a expressão Ação Coletiva para o gênero das ações
cíveis propostas por qualquer dos co-legitimados em defesa dos interesses
difusos, coletivos e individuais homogêneos (ligados ao consumidor); por sua
vez, Ação Civil Pública é somente a ação promovida pelo Ministério
Público". (14)
2.3. Legitimidade concorrente
Têm legitimidade para propor a ação civil pública, na
Justiça do Trabalho, tanto o Ministério Público do Trabalho – CF, art. 129,
III, quanto os Sindicatos – CF, art. 129, 1º; art. 8º, III, sendo que a Lei
nº 7.347/85, art. 5º, também confere essa legitimidade aos entes públicos.
Trata-se, portanto, de hipótese típica de legitimidade
concorrente, em que o enfoque de atuação é, no entanto, distinto, pois,
enquanto o Ministério Público do Trabalho defende a ordem jurídica protetiva
do trabalhador, os Sindicatos defendem os trabalhadores protegidos pelo
ordenamento jurídico-laboral.
Assim, em face da dicção do 1º, do art. 129 da
Constituição Federal da República, não há como se sustentar, invocando-se o
art. 83, III, da Lei Complementar nº 75/93, que a legitimidade para propor
ação civil pública seria exclusiva do Ministério Público e, muito menos,
que estaria limitada à defesa de interesses coletivos.
As técnicas exegético-jurídicas exigem sempre que se
interprete a lei à luz da Constituição, e não a Constituição à luz da
lei, como fazem alguns. Assim, se a Carta Magna fala em legitimidade concorrente
(CF, art. 129, 1º) e em defesa de interesses difusos e coletivos (CF, art. 129,
III), não cabe ao legislador infraconstitucional ou ao intérprete restringirem
os termos claros e nítidos da Carta Política.
Nesse sentido, podem, tanto o sindicato (desde que prevista
essa Possibilidade em seu estatuto, nos termos do art. 5º da Lei nº 7.347/85)
quanto o Ministério Público do Trabalho (em teses de interesses difusos de
natureza trabalhista), esgrimir interesses difusos através de ação civil
pública na Justiça do Trabalho.
De acordo com a Lei nº 7347/85, que criou a Ação Civil
Pública, o Ministério Público era o único legitimado a propor a referida
ação (legitimidade exclusiva). A partir do Código de Defesa do Consumidor, e
em especial da Constituição da República de 1988, em seu art. 129, III,
pode-se concluir que:
1.Que nenhuma norma infraconstitucional pode limitar ou
retirar do Ministério Púbico a legitimidade para propor a Ação Civil
Pública;
2.Que a legitimação do parquet deixou de ser
legitimidade exclusiva para ser legitimidade concorrente.
De fato, a legitimação ativa (capacidade para propositura
da ação civil pública, atribuída ao Ministério Público), abrange a
Instituição como um todo, ou seja, engloba tanto o Ministério Público da
União quanto o Ministério Público dos Estados-membros e do Distrito Federal.
Nelson Nery Jr. e Rosa Maria Andrade Nery ensinam que "O
Ministério Público de um Estado pode ajuizar Ação Civil Pública em outro
Estado, pois, o interesse difuso, coletivo ou individual homogêneo por ele
defendido não encontra limites territoriais, impostos quando se trata de
direito individual puro". (15)
A atual Carta Magna, em especial via o disposto no art. 5º,
XXI e LXX, ampliou significativamente o leque dos legitimados a propor a Ação
Civil Pública (legitimados ativos), uma vez que passou a abranger associações
comunitárias e/ou profissionais não-estatais que demonstrem, de forma
inequívoca, interesse legítimo na ação.
O direito de tais associações não-estatais de propor
Ação Civil Pública está condicionado a dois pressupostos, a saber:
1.Que a associação esteja devidamente constituída e
personificada há pelo menos um ano, nos termos da lei civil;
2.Que inclua a proteção e preservação dos interesses
difusos no campo de seus objetivos institucionais". (16)
Os entes de Direito Público Interno, em qualquer nível da
hierarquia das esferas de poder (federal, estadual ou municipal), são, também,
legitimados para propor a Ação Civil Pública. Conforme disposto no art. 12,
incs. I e II, da Lei dos Ritos vigente.
De qualquer forma, a Constituição Federal de 1988, corrigiu
o problema surgido com o veto presidencial, alargando o âmbito de atuação da
ação civil pública, ao atribuir ao Ministério Público, como função
institucional, a promoção do inquérito civil e da ação civil pública para
a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos (art. 129, III).
Necessário dizer, então, que o Ministério Púbico é o
único agente constitucionalmente legitimado a propor a Ação Civil Pública.
A razão para existência da primeira espécie de
litisconsórcio deriva diretamente do fato de que existem várias entidades
legitimadas para propor a Ação Civil Pública, enquanto a segunda espécie de
litisconsórcio encontra sua principal razão de ser na possibilidade de haverem
mais de um réu, isto é, mais de um agente causador de dano ou lesão a
direitos difusos, coletivos, individuais homogêneos ou ao patrimônio social ou
público. Ressalta-se que no caso de litisconsórcio ativo ele é facultativo,
ou seja, não é de formação obrigatória.
3. Conceito de ação civil pública
O primeiro texto legal a mencionar a expressão "ação
civil pública" foi o art. 3º, III, da Lei Orgânica Nacional do
Ministério Público (Lei complementar federal nº 40, de 13.12.81). E
posteriormente a Lei 7.347/85, define a ação civil pública como a ação de
responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor e a valores
culturais.
A seguir, a Constituição Federal da República de 1988
conferiu a ação civil pública ao Ministério Público para defesa do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos (art. 129, III).
A ação civil pública se distingue da ação não-penal,
proposta pelo Ministério Público. A titularidade ativa da ação civil
pública é conferida ao Ministério Público para que este exerça a sua
função jurisdicional.
Além de o Ministério Público poder propor a ação civil
pública, existem outros co-legitimados ativos, pessoas jurídicas de direito
público interno, associações e outros órgãos e entidades desde que seu
objeto seja a tutela de interesses difusos ou coletivos.
A Lei nº 7.347/85, com as alterações das Leis nº 8.078/90
e 8.884/94, ampliou a definição da ação civil pública como a ação de
responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico,
por infração da ordem econômica e a qualquer outro interesse difuso e
coletivo. (17)
Os interesses tutelados pela Lei nº 7.347/85 podem também
ser objeto da ação popular conforme dispõe o art. 1º da Lei 7.347/85
Rege-se pelas disposições
desta lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por
danos morais e patrimoniais causados: ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico,
a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, por infração da ordem
econômica".
3.1. Natureza jurídica
As leis são costumeiramente classificadas, de acordo com a
natureza de suas disposições, em substantivas e adjetivas, nomenclatura
inicialmente utilizada por Bentham e, posteriormente, universalizada. Em nossos
dias, a doutrina ainda fala em leis substanciais ou materiais e instrumentais ou
formais.
Leis materiais ou substanciais, para Moacyr Amaral Santos,
"são aquelas que definem e regulam as relações e criam direitos. Tutelam
interesses e compõem seus conflitos...". Leis processuais, segundo o mesmo
autor, "são aquelas que regulam o exercício da função jurisdicional.
Como a finalidade da função jurisdicional é a atuação da lei material ao
caso concreto, e como essa atuação se dá no processo, e não fora dele,
pode-se dizer que leis processuais são as que regulam a atuação da lei no
processo". (18)
Assim, indaga-se, seria a Lei nº 7.347/85 que disciplina a
ação civil pública, norma de direito material ou processual, substantiva ou
adjetiva?
A LACP – Lei da Ação Civil Pública, é de natureza
predominantemente processual, pois objetiva disciplinar o mecanismo de
proteção jurisdicional dos interesses metaindividuais concernentes ao meio
ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico e a outros interesses difusos e
coletivos. Após reconhecer a existência de um certo relativismo na distinção
das normas em materiais e processuais, conclui, Rodolfo de Camargo Mancuso, que
"a lei em questão é de índole predominantemente processual, visto que,
basicamente, objetiva oferecer os instrumentos processuais hábeis à
efetivação, em juízo, da tutela aos interesses difusos reconhecidos nos
textos substantivos". (19)
No mesmo sentido, encontramos o ensino de Hely Lopes
Meirelles, (20) "a Lei 7.347/85 é unicamente adjetiva, de
caráter processual, pelo que a ação e a condenação devem basear-se em
disposição de alguma norma substantiva, de Direito Material, da União, do
Estado ou do Município, que tipifique a infração a ser reconhecida e punida
pelo Judiciário, independentemente de qualquer outra sanção administrativa ou
penal em que incida o infrator". (21)
Outrossim, em virtude do conteúdo meramente adjetivo da Lei
7.347/85, o pedido formulado em sede de ação civil pública trabalhista
deverá ser fundamentado em norma Federal de Direito do Trabalho, posto que só
à União compete legislar sobre tal ramo da ciência jurídica, consoante o
disposto no art. 22, I, da Carta Magna, em norma decorrente de sentença
normativa ou de convenção ou acordo coletivo de trabalho.
Não obstante o caráter instrumental da LACP, encontram-se,
entre seus dispositivos, normas de conteúdo nitidamente material, como as
constantes de seus arts. 10 e 13, que, respectivamente, tipificou como crime, a
recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensável à
propositura da ação civil, quando requisitados pelo Ministério Público e
criou um Fundo para a destinação dos valores relativos às condenações em
dinheiro provenientes de ações civil públicas.
3.2. Competência material e funcional
Via de regra, o foro para proposição da Ação Civil
Pública, bem como de suas medidas cautelares, é o do local da lesão ao
interesse tutelado. A singela razão para tal está na maior facilidade, em
tese, na obtenção de provas, materiais ou testemunhais, bem como a
realização de toda e qualquer perícia necessária ao bom andamento do feito.
Se ocorrer conflito de competência em ação Civil Pública,
envolvendo juiz federal, juiz estadual, TRF’s e TJ’s, esta questão
incidental será apreciada e julgada pelo egr. STJ, conforme preceitua o art.
105, I, da Carta Magna vigente. (22)
A competência para processamento da Ação Civil Pública é
de natureza funcional (Lei nº 7.345/85, art. 2º), e, portanto, absoluta e
improrrogável". (23)
Vale destacar que na hipótese da lesão ou ameaça de lesão
aos interesses tutelados que vierem a acontecer em mais de uma comarca, qualquer
uma das comarcas é competente no que tange ao processamento e julgamento da
Ação Civil Pública, resolvendo-se a questão pela prevenção.
A jurisprudência existente no egr. STJ – Superior Tribunal
de Justiça é que as Ações Civis Públicas movidas em diferentes Estados não
se atraem para julgamento simultâneo, ainda que conexas em razão da identidade
de pedidos e da causa de pedir (vide, o decisum da 1ª seção do
egr. STJ no CC nº 17.137/PE, cujo e só poderá ser concedida após ter sido
ouvido, em setenta e duas horas, o representante judicial da pessoa de Direito
Público (art. 2º, da Lei nº 7.437/92). Dessa liminar cabe agravo, interposto
pelo réu (art. 12), e também pedido de suspensão ao Presidente do Tribunal
competente para conhecer do respectivo recurso, formulado, a qualquer tempo,
pela pessoa jurídica de Direito Público interessada, para evitar grave lesão
à ordem, saúde, à segurança e à economia pública (art. 12, 1º).
O egr. Superior Tribunal de Justiça adota este entendimento
como se pode verificar a partir da leitura da seguinte decisão:
"EMENTA: Processo
Civil – Mandado de Segurança para trancar Ação Civil Pública, por ato de
improbidade. 1. Carência de aço por falta de interesse. 2. No curso da ação
civil será produzida a ampla defesa e observado o contraditório. 3. O
inquérito civil que pode ou não anteceder a ação civil é informal e
unilateral, porque se destina a recolher provas, tão somente. 4. Recurso
ordinário improvido. (STJ, 2ª Turma – ROMS nº 11.537/MA – Relª Exma.
Srª Minª Eliana Calmon – DJU, 29.10.2001 – pág. 190)".
O prazo do agravo contra as decisões concessivas ou
denegatórias do pedido de liminar é de cinco dias, conforme determina a Lei
nº 7.347/85, art. 12, 1º. É possível a concessão de liminar de Ação Civil
Pública com a concessão de tutela antecipada, admitindo-se a sua suspensão
– tutela antecipada – nos mesmos moldes da concessão da liminar. Nesse
diapasão, grande parte da jurisprudência trabalhista entende que
"... embora
admissível transplantar-se para a ação civil pública a postulação da
concessão da antecipação da tutela jurisdicional (CPC, arts. 273 e 461), na
medida em que se revela como valioso instrumento para a efetividade da
jurisdição, viola o juiz a garantia constitucional do devido processo legal do
impetrante (art. 5º, LIV) quando vem a concede-la sem que tenha havido
requerimento por parte do ente legitimado para a propositura da ação civil
pública (CPC, art. 128) – TRT, 1ª região – MS nº 329/99 – Rel. Exmo.
Srº Juiz José da Fonseca Martins Júnior – DOERJ, seção III,
10.04.2000".
Na concessão pelo juiz de liminar é possível que a mesma
seja concedida com ou sem justificação prévia, decisão essa que está
sujeita ao recurso de agravo – Lei nº 7.345/85, art. 12, caput. No
entanto, se o réu ou um dos co-réus forem pessoas jurídicas de Direito
Público, faz-se necessário ouvir-se previamente, seu representante judicial
para a concessão de liminar em Ação Civil Pública, no prazo de 72 (setenta e
duas) horas. Tal prazo poderá ser relevado pelo juiz se, e somente se, houver
manifesto e eminente perecimento de direito.
O art. 16 da Lei nº 7.347/85, com a redação dada pela Lei
nº 9.494/97, determina que, verbis:
"A sentença civil
fará coisa julgada, erga omnes, nos limites da competência territorial
do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por
deficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar
outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova".
A partir do disposto nesse artigo, podemos concluir que:
a)Se ocorrer condenação em caráter definitivo (trânsito
em julgado), a sentença terá efeito erga omnes e ultra pars, isto
é, se procedente o pedido, a sentença atinge todos os titulares de direito
individual, ainda que não tenham feito parte da relação processual
constituída pela Ação Civil Pública, mas que estejam, eventualmente,
abrangidos pela matéria objeto da aludida Ação. Os efeitos erga omnes
e ultra pars da sentença exarada se restringirão aos limites da
competência territorial do órgão prolator.
b)Se a sentença que julgar improcedente a Ação Civil
Pública for baseada na ausência ou insuficiência de provas, ela não será
alcançada ou acobertada pelo instituto jurídico da coisa julgada, podendo a
mesma ação ser reproposta (mesmas partes e causa de pedir, mesmo pedido), pelo
mesmo autor ou por qualquer dos co-legitimados ativos, desde que com base em
novas provas.
Vale destacar que se, na concessão de liminar, houver
cominação de multa por infração por parte do réu, "A multa cominada
liminarmente só é exigível do réu após o trânsito em julgado da decisão
favorável ao autor, mas será devida desde o dia em que se houver configurado o
descumprimento da cominação (art. 12, § 2º)". (24)
Como vimos anteriormente a Ação Civil Pública tem natureza
condenatória, com cominação em dinheiro ou em obrigação de fazer ou não
fazer.
A jurisprudência do egr. TRT, 6ª região firmou
entendimento acerca da possibilidade de coexistência entra Ação Civil
Pública e Mandado de Segurança, como segue:
"EMENTA: Coexistência
de Ação Civil Pública – Extinção do processo sem julgamento do mérito
– Não ocorrência – Inexiste prejuízo da ação movida por particular
também, de natureza civil, como é o Mandado de Segurança quando ambas
coexistem. O direito de ação é direito constitucional, assegurado a todos os
indivíduos. Pretendendo o sujeito utilizar-se de ação individual e
preenchendo os requisitos para propô-la, a existência de uma ação civil
pública, ou de uma ação popular não autoriza a extinção do processo sem
julgamento do mérito. DECISÃO: Acordam os Juízes integrantes do Tribunal
Pleno do Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região, por maioria, rejeitar a
preliminar de extinção do processo sem julgamento do mérito, por ausência de
interesse processual (art. 267, VI, do CPC); contra o voto dos Exmos. Srs.
Juízes Relatores, que a argüira, Nelson Soares Jr., Josélia Morais, Socorro
Emerenciano e Conceição Sarinho, que a acolhiam. MÉRITO: Por unanimidade,
conceder a segurança nos termos do pedido. Custas pelos litisconsortes
passivos, calculadas sobre o valor dado à causa na inicial – R$ 3.000,00
(três mil reais), porém, dispensadas". (TRT, 6ª Região – Pleno – MS
nº 120/99 – Relª designada: Juíza Eneida Melo Correia de Araújo – DOEPE,
15.12.99).
3.3. Indisponibilidade da Ação Civil Pública
A ação civil pública é indisponível. Os entes com
legitimação extraordinária não podem transigir, renunciar ou desistir da
ação, uma vez que não são os titulares dos interesses ou direitos materiais
que estão a defender judicialmente. E o Ministério Público, embora o artigo
81 do Código de Processo Civil lhe atribua os mesmos direitos e ônus das
partes, não se submete a estes, tampouco à obrigatoriedade de prestar
depoimento pessoal, à condenação em custas e honorários advocatícios, além
da ação não estar sujeita à reconvenção.
